試論拆遷評(píng)估中的公正性原則
2007-12-5 16:49:01 作者：李四美 丁書(shū)勇
摘要： 近年來(lái),由于城市更新改造的快速推進(jìn),全國(guó)各地都出現(xiàn)了大量的房屋拆遷工程,由此引發(fā)了以拆遷補(bǔ)償為中心的種種矛盾。拆遷人希望少花錢(qián),而被拆遷人則希望能拿到更多的補(bǔ)償。拆遷評(píng)估作為衡量拆遷補(bǔ)償價(jià)值的重要手段，在拆遷工作中起著關(guān)鍵的作用。因此，如何客觀公正的反映拆遷補(bǔ)償價(jià)值已經(jīng)成為保證拆遷工程順利進(jìn)行的關(guān)鍵。本文首先在對(duì)拆遷評(píng)估的特殊性進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，對(duì)拆遷評(píng)估的公正性原則基本含義進(jìn)行了界定。然后，對(duì)目前我國(guó)拆遷評(píng)估欠公正的原因進(jìn)行了分析。最后，探討了如何保障拆遷評(píng)估公正性的措施。
關(guān)鍵字：拆遷評(píng)估、公正性原則、新聞傳播學(xué)、物權(quán)法
一、拆遷評(píng)估的特殊性
1. 行政強(qiáng)制性
和土地征用一樣，房屋拆遷工作中一個(gè)非常明顯的特點(diǎn)就是行政強(qiáng)制性。房屋拆遷是國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)制執(zhí)行，是國(guó)家權(quán)力的具體表現(xiàn)。也正因?yàn)槿绱�，房屋拆遷中通常存在地位不平等、信息不對(duì)稱的情況，導(dǎo)致被拆遷人的利益得不到保障。如果房屋拆遷不具有行政強(qiáng)制性，也就不存在補(bǔ)償問(wèn)題。補(bǔ)償本身就意味著地位不平等。目前，我國(guó)對(duì)房屋拆遷的補(bǔ)償只是對(duì)房屋本身的價(jià)值補(bǔ)償，而不是對(duì)產(chǎn)權(quán)的補(bǔ)償。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，所有權(quán)是絕對(duì)的，唯一的，是能夠?qū)挂磺腥说膶?duì)世權(quán)，也就是說(shuō)產(chǎn)權(quán)是無(wú)可替代的，是無(wú)法進(jìn)行補(bǔ)償?shù)�。因此，我�?guó)拆遷評(píng)估制度只是體現(xiàn)了民事法律關(guān)系中的等價(jià)有償原則，并沒(méi)有體現(xiàn)平等自愿原則。
2. 利益主體多元性
一般評(píng)估工作中，僅僅涉及到委托方和受托方兩個(gè)利益主體，受托方以代理人的身份接受委托方的評(píng)估業(yè)務(wù)，在遵循評(píng)估原則的前提下，按照委托方的意志進(jìn)行評(píng)估工作，雙方的利益通過(guò)協(xié)商后往往能夠在某點(diǎn)交叉，也就是說(shuō)委托方和受托方有著共同的利益關(guān)系。但是，拆遷評(píng)估涉及的對(duì)象多，范圍廣，利益主體多，具體來(lái)說(shuō)有：被拆遷人、承租人、集體經(jīng)濟(jì)組織、相鄰權(quán)人等等。每個(gè)利益主體所處的立場(chǎng)不同，對(duì)拆遷評(píng)估的認(rèn)可程度也是不一樣的，利益主體之間存在著多重博弈關(guān)系。因此，拆遷評(píng)估工作難免會(huì)遇到這樣那樣的矛盾。
3. 社會(huì)保障性
房屋拆遷是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的必然產(chǎn)物。拆遷的目的是為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果應(yīng)該是居民生活水平的提高，居住條件的改善。如果房屋拆遷的同時(shí)，造成更多人失去了生存之地，流離失所，那拆遷也就失去了說(shuō)服力，背離了原有的初衷，成為一個(gè)美麗的謊言。因此，拆遷補(bǔ)償?shù)那疤崾潜ＷC居民生活水平不下降�！段餀�(quán)法》第42條第3款規(guī)定：征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法利益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。《物權(quán)法》的出臺(tái)正是房屋拆遷社會(huì)保障性的體現(xiàn)。
從拆遷評(píng)估的特殊性中可以看出，公正性原則是拆遷評(píng)估工作的必然要求。公正性原則是拆遷評(píng)估的生命力和號(hào)召力，如果拆遷評(píng)估無(wú)法做到公正，也就無(wú)法說(shuō)服被拆遷人、拆遷人。同樣，如果不能說(shuō)服被拆遷人、拆遷人，拆遷工作就無(wú)法順利展開(kāi)。拆遷評(píng)估結(jié)果公正與否，直接關(guān)系到被拆遷人、拆遷人、政府的利益。保證拆遷評(píng)估的公正性既是社會(huì)保障性的具體體現(xiàn)，也是等價(jià)有償原則的前提。
二、公正性原則的基本含義界定
公正性原則是對(duì)我們?nèi)祟惢镜赖滤刭|(zhì)的永恒追求，具有普遍性。公正性原則對(duì)拆遷評(píng)估是如此的重要，但是，我國(guó)對(duì)拆遷評(píng)估的公正性原則并沒(méi)有一個(gè)明確的界定，只是要求評(píng)估人員遵循公開(kāi)、公平、公正的原則。公平的、公開(kāi)的不一定都是公正的,但公正一定是要公平、公開(kāi)，公平、公開(kāi)是公正的必要條件,內(nèi)含于公正之中。由于每個(gè)領(lǐng)域或者說(shuō)每個(gè)行業(yè)的特點(diǎn)、目的、性質(zhì)等方面的不同，對(duì)公正性原則的界定也是有所側(cè)重，但是，新聞傳播業(yè)、司法鑒定等行業(yè)和拆遷評(píng)估具有某些共同點(diǎn)，因此，下面我們著重從新聞傳播業(yè)、司法鑒定中的公正性原則去探討拆遷評(píng)估中公正性原則的內(nèi)涵。
（1）新聞傳播業(yè)中的公正性原則
新聞的目的就是客觀、真實(shí)的披露社會(huì)種種現(xiàn)象或事實(shí)，讓人們真實(shí)了解世界，從而決定自己的行為或態(tài)度。新聞的公正性是新聞的核心，是新聞媒體生存發(fā)展的基礎(chǔ)，是新聞媒體存在的生命力。新聞的公正性在新聞傳播業(yè)具有至高無(wú)上的地位，已經(jīng)成為中西方新聞界普遍推崇和追求的一條基本原則。在新聞傳播業(yè)中，其公正性原則的基本含義是尊重事實(shí)、實(shí)事求是。
新聞公正性原則強(qiáng)調(diào)的是一種求實(shí)的精神，主要體現(xiàn)在新聞傳播人員身上。
（2）司法鑒定中的公正性原則
司法鑒定是我們?nèi)粘Ｉ钪衅毡榇嬖诘囊豁?xiàng)工作，司法鑒定公正與否直接關(guān)系到各利益主體的切身利益，因此，在司法鑒定工作中，公正性原則貫穿整個(gè)司法鑒定過(guò)程。司法鑒定的公正性原則不僅僅體現(xiàn)在司法鑒定工作人員身上，更重要體現(xiàn)在司法鑒定機(jī)構(gòu)上。司法鑒定的公正性原則的基本含義就是客觀性、獨(dú)立性、中立性。（3）拆遷評(píng)估中的公正性原則
和新聞傳播業(yè)一樣，拆遷評(píng)估的公正性是拆遷評(píng)估的生命力。另外，拆遷評(píng)估作為拆遷補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)，其性質(zhì)相當(dāng)于是對(duì)房屋拆遷工作的一種鑒證，因此，拆遷評(píng)估和新聞傳播業(yè)、司法鑒定的性質(zhì)、目的具有某種程度上的相似性。從某種程度上說(shuō)，拆遷評(píng)估工作中的公正性原則既要求評(píng)估人員實(shí)事求是，又要求評(píng)估機(jī)構(gòu)堅(jiān)持客觀性、獨(dú)立性、中立性原則。因此，簡(jiǎn)單的說(shuō)，拆遷評(píng)估的公正性的基本含義就是客觀合理、實(shí)事求是。具體來(lái)說(shuō)，本文中拆遷評(píng)估的公正性原則的要求主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
一是，拆遷補(bǔ)償內(nèi)涵界定準(zhǔn)確。
土地、房屋由于具有價(jià)值量大、增值快等特點(diǎn)，因此，在進(jìn)行拆遷評(píng)估時(shí)，首先要對(duì)拆遷補(bǔ)償?shù)姆秶�、種類、方式等方面明確界定。拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵界定準(zhǔn)確是保證拆遷評(píng)估公正性原則的基本前提。
二是，拆遷評(píng)估方法科學(xué)合理。
房地產(chǎn)評(píng)估方法多，且不同方法適用范圍不同。拆遷評(píng)估相比較其他房地產(chǎn)評(píng)估具有自身特殊性，因此，要根據(jù)拆遷評(píng)估的特殊性合理選擇評(píng)估方法�？茖W(xué)合理的拆遷評(píng)估方法是保證拆遷評(píng)估公正性原則的技術(shù)手段。
三是，拆遷評(píng)估法律法規(guī)完善。
完善的法律法規(guī)是保證拆遷評(píng)估公正性原則的法制手段。但是，目前我國(guó)房屋拆遷工作大規(guī)模的推進(jìn)，相應(yīng)的法律法規(guī)體系建設(shè)卻非常緩慢，使得拆遷評(píng)估無(wú)法可依。
三、目前拆遷評(píng)估缺乏公正性的主要原因
國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模、嚴(yán)格拆遷管理的通知》第三條明確要求, 嚴(yán)格拆遷程序, 確保拆遷公開(kāi)、公正、公平。盡管國(guó)家明文規(guī)定拆遷工作必須在堅(jiān)持公開(kāi)、公正、公平的原則，但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，我們不難看到有的地方由于政府管理部門(mén)管理行為不規(guī)范, 片面追求自身利益,被拆遷人成了拆遷工作中的犧牲者。
1. 利益分配機(jī)制不完善
在實(shí)際操作中，一個(gè)作為居住用途的房屋拆遷后，往往重新規(guī)劃為商業(yè)用途，用途的改變會(huì)給土地帶來(lái)巨大的增值收益。土地增值作為一個(gè)事實(shí)存在，被拆遷人作為土地使用權(quán)人，應(yīng)該要分享到土地增值所帶來(lái)的收益。但是，目前，我國(guó)拆遷補(bǔ)償主要是對(duì)房屋本身價(jià)值的補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)膬H僅是房屋的重置價(jià)格，沒(méi)有體現(xiàn)土地增值給被拆遷人帶來(lái)的收益。利益分配機(jī)制不公是導(dǎo)致目前拆遷評(píng)估缺乏公正性的根源。
2.不當(dāng)干預(yù)
引入評(píng)估機(jī)構(gòu)，其目的是讓評(píng)估機(jī)構(gòu)以第三方的身份或者說(shuō)以旁觀者的身份公正的進(jìn)行評(píng)估。但是，評(píng)估機(jī)構(gòu)在實(shí)際操作時(shí)，評(píng)估行為往往受多方制約，身份缺乏保障。首先是拆遷人為了控制拆遷成本而設(shè)法干預(yù)評(píng)估，甚至以拒簽評(píng)估報(bào)告或拒付評(píng)估費(fèi)用為由，要求做出最低價(jià)格的評(píng)估結(jié)果，尤其是政府往往利用其行政權(quán)力進(jìn)行干預(yù)。其次，是被拆遷人對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)高期望，要求評(píng)估結(jié)果越高越好，否則不能接受，并施以評(píng)估“違法”，要討“說(shuō)法”等相威脅。評(píng)估機(jī)構(gòu)經(jīng)常面臨一些拆遷戶的指責(zé)，承受一定的壓力和風(fēng)險(xiǎn)。
3. 不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，優(yōu)勝劣汰的原則可以說(shuō)發(fā)揮的淋漓盡致，不管是企業(yè)還是個(gè)人為了能夠生存，都必須面臨這樣那樣的競(jìng)爭(zhēng)。評(píng)估作為一個(gè)服務(wù)、咨詢行業(yè)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這種顧客就是上帝的環(huán)境下，行業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)是非常激勵(lì)的。評(píng)估機(jī)構(gòu)之間的相互競(jìng)爭(zhēng)，尤其是不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，很容易導(dǎo)致許多拆遷評(píng)估不公問(wèn)題的發(fā)生。
四、保障拆遷評(píng)估公正性的建議
從拆遷評(píng)估的行政強(qiáng)制性以及我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的現(xiàn)狀來(lái)看，目前，拆遷評(píng)估的公正性只是相對(duì)的，也就是說(shuō)在一個(gè)本來(lái)就不完善和不對(duì)等的條件下，盡量保證被拆遷人的利益。因此，本文所指的公正性原則具有相對(duì)性。為了保障拆遷評(píng)估能夠更加公正，現(xiàn)在提以下幾點(diǎn)建議。
1. 完善拆遷補(bǔ)償利益分配機(jī)制
完善拆遷補(bǔ)償利益分配機(jī)制是保證拆遷評(píng)估公正性原則的前提。如果拆遷補(bǔ)償利益分配機(jī)制本身就不完善、不公平的話，公正性原則就無(wú)從談起。只有在一個(gè)公正的平臺(tái)下，追求公正性原則才成為可能。完善拆遷評(píng)估利益分配機(jī)制可以從以下兩個(gè)方面著手。
一是，從法律上對(duì)拆遷補(bǔ)償體系進(jìn)行完善，明確規(guī)定被拆遷人合法享受土地增值收益的權(quán)利，從法律上保障被拆遷人的利益；
二是，制定拆遷評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。作為一個(gè)估價(jià)師都知道，同一個(gè)評(píng)估對(duì)象用不同的評(píng)估方法、不同參數(shù)賦值，其結(jié)果往往相差甚遠(yuǎn)。因此，制定拆遷評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是保障公正性原則的重要手段。
2. 完善拆遷評(píng)估行為規(guī)范，嚴(yán)格監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)
制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，任何行為的發(fā)生都必須有個(gè)一個(gè)游戲規(guī)則來(lái)衡量，否則往往會(huì)出現(xiàn)超越道德甚至法律范圍內(nèi)的行為，破壞正常的社會(huì)秩序。拆遷評(píng)估結(jié)果關(guān)系到拆遷各利益主體的切身利益，社會(huì)各界對(duì)房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)以及估價(jià)師的業(yè)務(wù)水平和職業(yè)操守提出了更高的要求。針對(duì)我國(guó)目前拆遷評(píng)估的現(xiàn)狀，制定一個(gè)科學(xué)合理的行為規(guī)范來(lái)約束評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估行為至關(guān)重要，直接關(guān)系到拆遷評(píng)估行為和評(píng)估結(jié)果。
拆遷評(píng)估對(duì)象種類繁多、錯(cuò)綜復(fù)雜，估價(jià)師能否針對(duì)千差萬(wàn)別的拆遷對(duì)象作出客觀合理的評(píng)估，本身就具有相當(dāng)?shù)碾y度。首先，要對(duì)估價(jià)師以及估價(jià)機(jī)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)、道德準(zhǔn)則、機(jī)構(gòu)資質(zhì)設(shè)立準(zhǔn)入機(jī)制，提高拆遷評(píng)估的門(mén)檻，這是保證拆遷評(píng)估公正的重要手段。
其次，加強(qiáng)對(duì)拆遷評(píng)估行業(yè)的監(jiān)管，糾正行業(yè)之間的不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，這是保證拆遷評(píng)估公正的重要保障。目前，很多拆遷評(píng)估機(jī)構(gòu)為了自身的利益，在評(píng)估過(guò)程中往往唯委托方馬首是瞻，評(píng)估結(jié)果中強(qiáng)加了許多主觀色彩，背離了拆遷評(píng)估的原則，嚴(yán)重?fù)p害了拆遷評(píng)估的權(quán)威性。
3. 加強(qiáng)對(duì)拆遷評(píng)估外在環(huán)境的管理，保證拆遷評(píng)估的權(quán)威性
拆遷評(píng)估機(jī)構(gòu)以第三者的身份參與拆遷工作，其評(píng)估結(jié)果作為拆遷補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)，那么，評(píng)估結(jié)果相當(dāng)于是對(duì)拆遷對(duì)象價(jià)值的一種鑒證。因此，拆遷評(píng)估必須要具有權(quán)威性。權(quán)威性既是保證拆遷評(píng)估公正的前提，也是拆遷評(píng)估公正的體現(xiàn)。近年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)的繁榮，房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)的權(quán)威性越來(lái)越下降，嚴(yán)重影響了拆遷評(píng)估的公正性。加強(qiáng)對(duì)拆遷評(píng)估外在環(huán)境的管理，主要是減少拆遷評(píng)估的不當(dāng)干預(yù)，體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：
一是，加強(qiáng)對(duì)拆遷人的管理，集中體現(xiàn)在對(duì)政府的規(guī)范管理。從拆遷評(píng)估的行政強(qiáng)制性可以知道，拆遷評(píng)估往往是一種政府行為。政府為了保證拆遷工作的順利進(jìn)行，保障居民的合法利益，進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)是無(wú)可厚非的。把房地產(chǎn)評(píng)估納入拆遷工作，其實(shí)質(zhì)是朝著市場(chǎng)化方向發(fā)展，過(guò)多的干預(yù)無(wú)疑會(huì)影響拆遷評(píng)估的結(jié)果，尤其是不合理的干預(yù)。拆遷評(píng)估應(yīng)當(dāng)既要做到形式上的市場(chǎng)化，更要做到實(shí)質(zhì)上的市場(chǎng)化。
二是，加強(qiáng)和被拆遷人的溝通協(xié)調(diào)，保證被拆遷人對(duì)拆遷評(píng)估結(jié)果的認(rèn)可度。
被拆遷人對(duì)拆遷評(píng)估結(jié)果的認(rèn)可是拆遷工作順利進(jìn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)然，拆遷評(píng)估公正性是保證被拆遷人認(rèn)可拆遷評(píng)估結(jié)果的前提。但是，目前，被拆遷人由于受生活習(xí)慣、傳統(tǒng)風(fēng)俗、文化背景的影響，存在許多不管評(píng)估結(jié)果公正不公正一律認(rèn)為拆遷評(píng)估結(jié)果不公正，根本無(wú)視拆遷評(píng)估的存在。因此，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，讓越來(lái)越多的人承認(rèn)拆遷評(píng)估工作，是保證拆遷評(píng)估權(quán)威性的有效手段。(深圳市同致誠(chéng)土地房地產(chǎn)估價(jià)顧問(wèn)有限公司)
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